【业务交流】从档案事业发展体系看新修订的《档案法》

这是一个从宏观上看《档案法》的视角，不仅适合各级档案主管部门参阅，也非常适合各级各类档案馆管理层阅读。当然，对于档案研究者和档案专业师生也是一个新的了解《档案法》和我国档案事业发展体系的重要参考。读一读，收藏起来，日后有用。

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）是国家档案事业治理的保障、依法治档的基础、档案事务行为的依据（经济运行、社会保障）。为进一步明确机关团体、企业事业单位行政相对人档案工作责任、促进档案事业发展，此次修订对《档案法》在立法定位、档案事业发展体系及其构建和完善等方面作出较大幅度修改，使其真正成为一部行政管理的基本法、法治建设的基因法、国家治理的基础法、档案事业的保障法。

修订的立法定位

为适应中国特色社会主义法治建设、国家治理体系和治理能力现代化建设及信息技术发展的要求，相对于前两次修正，此次修订覆盖从中国共产党领导到党政档案统一管理，从档案工作责任到档案事业支撑体系，再从机关企事业单位到各种类型的机构组织，使《档案法》在整个法律体系中具有“六四二一”的独特地位。

八二宪法后，我国立法中，第一部以“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民”为主体要求的就是1987年的《档案法》，且迄今为止也只有6部法律，即《档案法》《中华人民共和国保守国家秘法》《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国国防教育法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反间谍法》；党的十八大召开以后，将中国共产党对某项工作的领导列入法律的，总共只有4部法律，即《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国码法》《档案法》；将新时代习近平治国理政目标“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为立法目的的，只有2部法律，即《中华人民共和国监察法》《档案法》；将事业发展经费列入政府预算写进法律的，仅有1部，即《档案法》。在国家270余部法律中，尽管《档案法》只是一部“小法”，但其在适用范围的广度、领导力量的权威、立法目标的高度、国家支持的力度上（后3项为此次修订）堪称是我国目前单行法律文本中的顶级配置。

档案管理、档案工作与档案事业

在新修订的《档案法》中，对档案管理、档案工作、档案事业等在工作中使用频次较高的概念均有涉及，结合其相关表述可作如下分析：

档案管理（微观）：是档案机构及档案工作人员基本职责。新修订的《档案法》中涉及管理规定、信息系统、电子档案、加强管理、管理需要、管理制度、管理现代化等，说明档案管理主要聚焦在具体的档案管理业务和技术上。

档案工作（中观）：是单位相对人应当承担的责任和义务。新修订的《档案法》中涉及党的领导、政府加强、主管全国、行政区域、领导体制、监督指导、人才培养和队伍建设、责任制、解放军和武警，揭示出档案工作涉及的方方面面，即档案工作主要调节各方面相对于档案事务的关系。

档案事业（宏观）：是保障国家档案工作开展的框架机制。新修订的《档案法》中涉及纳入国民经济和社会发展规划、发展经费列入政府预算、与国民经济和社会发展水平相适应、统筹规划、组织协调、鼓励社会力量参与和支持等，表明国家对档案事业发展的规划与投入。

总之，档案管理、档案工作、档案事业是对档案事务3个层次的描述。一般来说，档案事业是整体性的，因而也是宏观的概念，既包括从事档案管理、负责档案工作和支撑、服务、协调档案工作，也包括档案立法、档案行政管理、档案执法、档案宣传、档案教育、档案科研等。档案工作则既是档案事务的主体，也是行政相对人的责任对象，如机关档案工作、企业档案工作、建设项目档案工作。它是行政相对人在各项工作和活动中形成的文件，能够经收集、归档成为档案，并属于保存、管理、利用、移交、永久保存的实质性、实体性工作。档案管理则侧重于描述档案工作中的技术、方法、手段等，一般主要涉及档案机构内部的具体业务活动。

新修订的《档案法》中，“档案管理”由5处增加到11处，重点在制度建设和电子档案。“档案工作”由5处增加到13处，大大加强了对机关等单位档案工作的规范性要求。“档案事业”虽然只增加1处，但法中规制（即政府对某类行为、活动或者事务的规划、构建及治理）档案事业的国家行为大幅增加，如“国家鼓励”“国家支持”“国家推进”“国家加强”等共新增13处，这些都是行政主体（档案主管部门）的职责，是档案事业发展的保障。

档案事业包括领导体制，中国共产党领导档案工作；需要法律的支撑，《档案法》确立档案事业；包括各方面档案工作，如机关团体档案（工作）；包括服务保障，如档案宣传教育（如图所示）。

档案事业体系示意图

档案工作内容还包括文书档案、科技档案、项目档案、电力档案、人事档案、环保档案、户籍档案、健康档案等。完善事业还可以通过档案表彰奖励、档案国际交流、档案职称评定、档案意识等。这些在此次修订中都有提及。因此可以说，新修订的《档案法》基本建立起了档案事业规制和架构。

完善档案事业发展体系的修订

1、坚持党对档案工作领导

1959年，中央就发出《关于统一管理党政档案的通知》，明确了我国党政档案统一管理的档案工作体制；2018年，《宪法》修正案明确“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”后，《档案法》成为第4部写入党的领导的法律，说明党和国家高度重视这项工作在国家各项工作、事务中的重要作用。

2、定位于国家治理现代化

并非每部法律都能写入国家治理体系治理能力现代化建设，正是由于档案及档案工作泛在性地涵盖一切，以及对各项工作、活动、事件、管理、经营的凭证记录支撑和业务连续保障，才适合将其列入立法目的。

3、新增档案工作的国家责任

为了构筑档案事业保障，新修订的《档案法》明确了9处国家鼓励、支持、加强、推进的事项。其中，国家加强：档案宣传教育、人才培养、队伍建设；国家鼓励和支持：档案科学研究、国际交流、技术创新、开放档案、档案数字化；国家推进：档案信息资源共享服务平台建设。

4、强调建立档案工作责任制

更加突出单位应当负有的档案工作责任，而不仅仅是档案收集、整理、保管、利用等具体事务，首次提出各单位应当建立档案工作责任制的要求。

5、宣誓了单位和公民权利

公民享有依法利用档案的权利，是一种政治与法律的宣誓。档案属于国家和人民，人民有保护档案的责任与义务，也享有利用档案的基本政治权利。这一重要修订，体现了《档案法》在权利、义务上的平衡，改变了过去只强调义务、不宣誓权利的立法做法。

6、突出机关企业事业单位地位

大幅增加对行政相对人档案工作及法律责任的规范要求。如表示行政相对人实体的称谓“机关+企业+事业+单位+组织+机构”等，共出现151处，比1987年《档案法》的50处多100处。同时，进一步明确了对基层群众性自治组织、社会服务机构的要求，使《档案法》涵盖范围更广。

7、明确档案馆的重点任务

提及档案馆40次，并将档案馆提升为与机关、团体、企业、事业单位以及其他组织并列的特殊行政相对人，特别是第34条有关爱国主义教育的条款，为档案馆的主要发展方向明确了定位。

8、明确电子档案法律地位

信息化是推进国家治理的重要方面，也是档案工作发展的重要方向。电子档案的法律效力的明确，使档案界多年存在的争议有了结果。

对档案人，一是以法律确定档案工作中的基本概念，解决多年来所谓“文件管理”“电子文件”概念给档案工作带来的混乱和由此带来的档案信息化发展相对于国家信息化建设的滞后；二是消除档案界对电子档案的不信任，并要求发展好电子档案、管好电子档案。

对全社会，电子档案管理将提高单位及社会运行效率、节约社会经济成本、保障各方当事人的合法权益、支持国家治理体系和治理能力现代化建设。

9、加强档案工作监督检查

新法专门设一章，加强档案主管部门对档案工作行政监管的力度，使《档案法》作为行政法更加完善。法中提及“档案主管部门”22次，对档案主管部门的责任要求更加明确。

10、法律责任更加细致明确

将档案违法的10种行为区分为处分、处罚以及刑事责任、民事责任，并首次在《档案法》中明确最高至20万的处罚金额。

经查“北大法宝”法律数据库可知：在一部单行法律之中，集宣传教育、人才培养、队伍建设、科学研究、国际交流、技术创新等要求，且以国家行为担保的只有《档案法》。

为构建中国特色社会主义档案事业，修订中所明确的党和国家对档案工作的领导和支持保障在法律中也是少有的，这说明档案、档案工作、档案事业对国家、社会、单位的重要性，说明档案工作对国家治理体系治理能力现代化建设具有重要支撑作用，说明档案事业是一项涵盖社会各方面、服务各方面的经久的事业。

新修订的《档案法》为社会各界、各行业涉及档案的各种关系、利益、要求、责任、权利及义务的调整、治理、协调提供了重要法制保障。其贯彻实施，将使档案及档案工作成为满足国家行政管理、法治、审计、监察需要的工具，成为满足企业事业单位经营、管理、服务、运行的保障支撑，成为满足百姓知情权和信息利用需要的服务平台，成为文化历史传承的重要事业。