对我国公共档案馆建设的理性思考

本文就公共档案馆的实质和功 能特征，我国公共档案馆的现状及其发展的思 路，做出理性的研讨。

一、公共档案馆的实质及其功能特征 公共档案馆与其它档案馆的区别在于“公 共”二字。“公共”的实质是为社会所共有，而不 归私家或某些团体、组织所有；是为公众服务， 而并非仅为私家或某些团体、组织服务。18世 纪末法国大革命后颁布的第一部《国家档案馆 条例》正式宣布国家档案馆每周向社会公众开 放3天，随后的《穑月7日法令》中又规定了所 有国家档案馆均需实行的“对外开放原则”，从 而在世界上第一个使国家档案馆摆脱了皇权附 属物的枷锁，开始具有社会共有的性质。

1838 年8月英国颁布了《公共档案法》，成立了世界 上第一个依法命名的“公共档案馆”，以此区别 于政府机关档案馆、教会档案馆、大学档案馆、 私人企业档案馆。其建馆宗旨是面向社会、面向 公众；其收藏内容主要是国家机构及相关组织 在公务活动中形成的公共档案；其服务对象是 全体公民，并为利用者提供良好的阅档环境，很 受公众的欢迎，并陆续被各国档案界所接受和 采用。此后各国凡是由国家设立，主要收藏公共 档案，为社会公众提供服务的档案馆，都被称为 公共档案馆。

“公共档案馆”的根本特征是全方位向社会 提供服务，使馆藏档案资源为全体公民所共享。 在发达国家，档案馆的服务是面向全社会的，提 供服务不论地位，不讲学历，不看职业。这种状 况在欧美国家具有普遍性，如瑞士沃州档案馆 馆长库克曾对中国考察者说：“我们的档案是向 所有公民开放的，不考虑学历、职业和政治倾 向。服务对象中有一部分来自三个部类中的第 一部类——农民，约占3%；有15%来自第二部类(指政府公务员一笔者注)；82%来自第三部 类，如自由职业者、律师、医生、知识分子等。”

应该指出的是，外国的国家档案馆十分重 视档案资源建设，他们在主要收藏“公共档案” 的同时，也大量收藏有价值的私人档案。为了有 效吸引珍贵档案持有者向国家档案馆捐赠、出 售档案，一些国家制定了相应的政策、法规，如 法国1979年的《法兰西共和国档案法》(以下简 称“法国档案法”)规定私人档案属于国家文化 历史遗产的组成部分，国家对具有历史意义的 私人档案行使登记权、留置权和优先购买权。同 时政府每年给国家档案馆拨专款，用于购买有 价值的私人档案；政府采取免交个人所得税和 财产继承税的办法，鼓励向档案馆捐赠私人档 案。

为维护档案所有者的隐私权，国家档案馆不 是绝对地、毫无限度地将馆藏档案全部向社会 公众开放，而是对私人档案必须征得档案所有 者的同意，才能向社会开放相应的档案。很多国 家的档案馆在接收私人档案时，就以签订协议 的方式确定了这一原则。还有些国家的档案法 规严格规定了不同档案的不同开放年限，

例如： “法国档案法”除了规定—般档案期满30年向 社会开放，对私人档案和一些较敏感的档案，规 定了不同的开放期限：处理与私人生活有关的 诉讼档案或涉及国家安全利益的档案要60年 开放；与司法事务有关的文件及个人家庭生活 方面的档案要100年开放；涉及医疗病历的档 案要150年开放。

20年后，“法国档案法”经修 改重新颁布，缩短了档案开放的年限，明确规定 最长不得超过50年。当这些私人的或敏感的档 案达到开放年限后，也就转化为公共档案，从而 又增加了公共档案的储藏量。总之，发达国家的 公共档案馆是面向社会公众的，他们向社会开 放的程度、方式，都是值得我们借鉴的。

从发达国家公共档案馆的经验和我国的实际情况看，构建一个名副其实的公共档案馆必 须具备的基本条件是：能向社会公开，满足公众 需要的，能反映行政区域内各方面、各领域历史 及社会风貌、习俗、人文、自然状况的丰富的公 共档案信息资源；科学、便捷的档案信息检索体 系及信息资源开发、传输、提供利用的设施、手 段、运行机制；有利于档案信息安全防护和管理 的馆库设施及以人为本的阅览利用环境、条件 和规章制度；便于社会公众造访的馆址场所及 适宜的文化氛围；能适应各项业务技术要求，胜 任公共服务职责的专业队伍。

二、我国公共档案馆建设的现状 我国自改革开放以来，各级国家档案馆也 在逐步改变着单纯为政府、党委领导机关服务 的面貌，逐渐打开封闭的大门，为机关、学校、企 业、新闻媒体等各级、各类机构的需求和文化、 学术、司法、治安等各种社会需求乃至公民个人 的权属和资历荣誉查询、寻根访祖及休闲情趣 等要求提供服务。

尤其是一些沿海城市档案馆， 通过展览、讲座、出版档案史料、公众网和媒体 播映等形式，广泛宣传馆藏，传播有价值的档案 信息为社会各界提供利用，还利用馆藏特色档 案，为港、澳、台平民服务，为国外学者服务，已 经在一定程度上具备了“公共档案馆”的性能。 但是必须清醒地看到，这种状况并不代表我国 档案馆的全部，为数众多的内地档案馆，尤其是 经济欠发达地区的基层档案馆，由于种种原因， 还不能发挥公共服务的功能。理性地来看我国 公共档案馆的建设，目前的状况是：

1.在观念上，档案馆为社会公众服务的理 念正在形成，许多档案馆做得非常出色。然而， 在不少地方，传统的政治观点仍然左右着档案 馆的工作方向和方式，有的甚至至今还把档案 馆当作地方党委、政府的机关档案室，表现为： 保密保险，开放危险；为领导机关服务保险，为 社会公众服务危险；为领导服务积极热情，为平 民服务仅作应付、做秀。

2.在立法上，我国目前虽然已有深圳等少 数城市的地方档案法规将当地国家档案馆明文 确定为“公共档案馆”，但大多数地方的档案法规及国家档案法，都未明文予以确立。

3.在馆藏内容上，改革开放以来，各地、各 级国家档案馆加大了收集、征集力度，馆藏档案 资源的数量和质量都有很大进展，但是仍然不 敷所用。一方面由于我国实行党政档案统一管 理，占馆藏相当大比例的政治性很强的党的档 案不适宜向公众公开；另一方面，由于有关法规 对档案接收进馆时限(10年、20年)和档案开放 年限(30年)规定的局限，以及收集工作中对档 案价值的取向不科学，收藏档案的着力点不恰 当，造成适应社会不同人所需要的不同类型的 档案资源相对匮乏。

4.在馆址场所上，相当多省、市档案馆已经 选择了合适的地理位置，按照档案馆的专业特 点和社会化要求独立建馆，方便了公众的利用。 但是还有许多地方档案馆设在党政机关的深宅 大院里，门口有荷枪实弹的卫兵把守，令平民百 姓望而生畏，社会公众难以进入，客观上把档案 馆同社会民众相隔离。

5.在基础设施和基础业务建设上，近年来 一大批符合档案馆设计标准的新型档案馆拔地 而起，配置了较为科学先进的设备、设施，展现 出公共档案馆的新风貌。但不可否认的是由于 我国属于发展中国家，经济尚不发达，许多档案 馆缺乏为社会广泛、快捷、有效提供服务的基本 条件，主要表现为：档案馆库房不规范，设施简 陋陈旧，阅读、检索、复制手段落后，难以满足公 众多方面的需求，无法接纳较多人阅档，更不具 备用数字化形式、网络通讯方式向社会提供大 范围的快捷服务的条件。有些馆藏丰富的档案 馆，由于可开放档案的整理、鉴定、修复、编目著 录、编撰出版等工作进展迟缓，信息资源的开 发、整合跟不上服务社会公众的需求。

6.在工作人员的素质上，我国的沿海省市 和中西部差距很大，沿海地区，尤其是长江三角 洲和珠江三角洲地区，不少农村村委会的档案 人员是大学本科毕业生，一些乡镇档案室还使 用了研究生。

而中西部许多地方档案馆工作人 员却依旧学历偏低，有的甚至只有小学文化程 度，造成业务水平和服务质量低下，主要表现为：对相关业务规范和技术标准知之甚少；档案 现代化管理的技术如电脑应用、网络通讯技术 比较欠缺；知识面窄，较难完成与馆藏档案有关 的历史、文化、地理、科技方面的咨询服务和导 引阅读服务的任务；待人接物的文明程度欠佳， 缺乏对社会公众的亲和力。 这些问题实实在在地存在着，影响和制约 着我国公共档案馆的建设和发展。要想建设名 副其实的“公共档案馆”，就必须采取对应的策 略和举措，克服上述问题所带来的弊端。

三、推进我国公共档案馆建设和健康发展 的策略、举措 影响公共档案馆建设和发展的因素很多， 应抓住根本，重点从观念、策略上解决以下问题：

更新传统的档案馆职能观念，确立为社 会公众服务的意识，这是档案馆工作人员和党 政领导共同的任务。首先档案馆工作人员要明 确，一个政治民主的国家，档案馆的档案属于公 共资源，不仅要为国家、为领导机关服务，更要 为社会公众服务。为社会服务是档案馆工作的 生命线，向社会开放是公共档案馆的发展之路。 唯有向社会公众提供广泛、快捷、有效的服务， 才能充分体现出党和国家执政为民的形象，才 能赢得社会的认同和支持。

不同地方、不同档案 馆由于在服务社会公众的力度、措施、效果方面 不同，所以取得的社会支持也不同，这已成不争 的事实。同时各级领导应明确国家档案馆的公 共服务职能，这样才不会将档案馆只当作党委、 政府的机关档案室来使用，才会作出有利于档 案馆发挥公共服务效能的决策，从而产生支持 公共档案馆发展的社会导向作用。我们在实际 工作中常常看到，不同的地方在建馆的规模和 选址，档案馆干部的任用、选调人员的素质要求 等方面，为什么有不同的做法、不同的效果，原 因就在于领导对档案馆职能的认识和观念不 同。

加强法制和规范建设，将公共档案馆的 名称明确列入国家和地方档案法规，并作出相 关功能的规定，使公共档案馆建设得到法律保 障。同时各级政府应借鉴国外的成功经验和做法，结合自身实际，出台鼓励社会向档案馆捐 赠、移交珍贵档案，有利于档案资源建设的政 策，使各级公共档案馆不断丰富馆藏，形成服务 社会公众的档案资源优势。各级档案局、馆应在 《档案法》和开放历史档案的方针指导下，研究 制定不同性质、不同类型、不同内容档案的开放 年限和具体办法，使开放服务的工作有法可依， 增强向社会开放服务的可操作性。国家档案行 政管理部门应对公共档案馆必须具备的基本方 面，研究制定规范和标准，使各级国家档案馆有 明确的创建目标，同时也便于测评检查。

3.创新服务手段和方式，展示档案馆广泛 的社会服务功能和作用。这方面，近年来各地遵 照国家档案局关于“四位一体”的要求，在拓展 档案馆社会服务功能中均有很好的经验和创 举，应该继续发扬。笔者只想对其中“爱国主义 教育基地”的提法提出一点不同意见。爱国主义 教育基地是我国开展精神文明建设以来，各地 加强对青少年道德品质教育所采取的重大举 措，多年来发挥了积极的作用。但是作为面向全 社会，要为社会公众提供多方面服务的公共档 案馆，只做到“爱国主义教育”是不够的。

尽管各 地档案馆在实际运作中，利用“爱国主义教育基 地”的平台，开展了多方面的社会教育活动，实 际上已突破了“爱国主义教育”的范围，但如果 依然沿用“爱国主义教育”的提法，仍有一定的 局限性。根据近年来北京、天津、上海、广东、深 圳等地为大、中、小学校开设学生实习、实践基 地和开展其他社会教育活动的有效做法，还是 以建立“社会教育基地”更为贴切，爱国主义教 育作为一项重要服务内容和方式被包含其中。 这样做，既不贬低“爱国主义教育”的功能作用， 又能开阔档案馆的服务视野，也符合当前各地 工作的实际。这样的“社会教育基地”，如果建在 党政机关的大院里显然不便于发挥其应有的功 能和作用，各地在新建档案馆时，应当充分考虑 这一问题。

4.以和谐社会的理念指导各级档案馆的经 费投人，使公共档案馆建设同当地国民经济和 社会事业协调发展。各地档案馆建设不能脱离当地实际提出过高要求，但应该力求在地方经 济发展的基础上，相应地增加档案馆建设的投 人，做到对档案馆工作的投入与对当地经济建 设和其他事业的投入、发展，保持一个基本协调 的比率，使档案馆能及时改善库房和设施、设备 条件，提高公共服务的能力。这一要求既符合科 学发展观，也符合当前建设和谐社会的精神，是 公共档案馆能不断完善、持续发展的基本保证。

5.从实际出发，改革管理体制和运作模式。 近年来，各地档案部门积极主动地采取许多有 力、有效举措，在改革档案馆管理体制和运作模 式方面，取得了可喜的甚至是突破性的成绩。例 如为了适应民众为知情、维权而对现行文件的 需要，体现执政为民的宗旨，深圳市率先开展现行文件公开提供利用的服务，在此基础 上，进而建立文件中心、政务信息查询中心等机 构。

再如为适应整合城市档案资源，提供综合服 务的需要，广东省佛山市顺德区在全国首家建 立了综合、城建、房产档案三档合一的档案馆新 体制；上海浦东新区将原综合档案馆、城建档案 信息管理中心整合成新的综合档案馆；天津市 建设了多元化档案结构的泰达档案馆；深圳市 实行了城建档案馆与综合档案馆的合并；安徽 省在全省范围内开展了档案管理模式的改革等 等。这些举措的实施，大大提升了档案馆的公共 服务能力。

然而在庆贺成绩的同时，我们必须保 持清醒的认识——对不同地方、不同层次、不同 性质的档案馆，可以采取不同模式，而不必强求 一律。如县级小城市可以建立集中、统一管理整 个城市各领域、各部门档案的高度综合的档案 馆，而大中城市则不必要也无法实行如此高度 集中、统一管理的做法。

 为了适应档案馆与当地经济、社会协调发 展的需要，满足社会公众对档案馆综合服务的 需求，深圳市正在筹划、实施一项重大的举 措一市人民政府常务会议正式决定建立档案 集中储存基地，并明确由市发改局会同市档案 局进行调研、立项、筹建。这是深圳市委、市政府 针对不少专业、职能部门分别要求批地建设专 门档案库、楼的要求，为了节约土地资源，节省建设资金，降低档案管理成本，有利于档案资源 整合和档案资源共享而作出的决策。

本着“集中 存储、行政监管、分类管理”的原则，该基地将市 档案馆、市城建档案馆保管的档案以及有关职 能部门保管的诉讼档案、公安业务档案、人事档 案、房地产权档案、规划档案、统计档案、税务登 记和稽查档案、工商登记档案、社会保险档案、 以及城市管理、质量技术监督、食品药品监督管 理等专门档案，集中到统建的储存基地，统一保 管。其中，专业性较强的档案集中到储存基地 后，由相关部门派人分别管理。

市档案局负责对 各职能部门的档案工作实行监督指导及对档案 集中存储基地的日常管理。建成以后的档案集 中存储基地，既不是一个庞大的、高度综合的档 案馆，也不是各部门独自管理、无序的档案库房 凑合，而是以深圳市公共档案馆为中心，设立若 干公共服务区和不同类型档案保管区，形成公 共档案馆与各部门档案管理互补、互利，通过档 案局协调管理的“档案城”。

这种体制既是城市 档案资源整合的一种方式，可以弥补原综合档 案馆馆藏资源的不足，同时又能兼顾各部门特 点及其自身的需要，有利于调动部门积极性，共 同承担服务社会公众的职责。我们期望这种管 理模式能提升档案馆公共服务的能力和水平， 树立公共档案馆的新形象。然而，我们不认为这 是唯一的、可以套用于各级、各地的模式，各地 应该从本地实际出发，创造出更多科学、适用的 管理体制，在世界上创造出具有中国特色的公 共档案馆运作模式。