《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》解读 （下）

　　（三）《办法》规定内容充分体现救助档案的特点

　　救助档案之所以作为专业档案管理，单独制定管理办法，是由其特殊性决定的。概括起来，救助档案主要有以下3个特点：

　　救助文件材料具有形成动态性、管理成套性的特点。从生活无着的流浪乞讨人员求助，到救助管理机构对其进行甄别和实施救助服务是严格按程序进行的一个完整过程，在这个过程中，因受助个体差异，救助每个个体形成文件材料的多少不同，归档的时间长短也不同，具有动态性特点。同时，针对一个受助个体形成的全部材料不可分，又具有成套性特点。

　　文件材料归档的具体内容、档案的保管期限因受助个体差异而不同。每个生活无着的流浪乞讨人员求助、受助的程序相同，但因其个体差异，救助结束后形成的文件材料具体内容不同，材料或多或少、或繁或简，每个受助个体档案的保存价值也不同。

　　救助档案利用工作具有工具性、凭证性的特点。救助档案的利用率不是很高，利用者的范围也相对较小，主要在两方面发挥作用：一是救助管理机构工作查阅，救助档案是救助管理与服务工作离不开的工具；二是公安机关办案和受助人员及救助管理机构维权查阅，作为重要的凭证。

　　《办法》有关救助档案的定义、管理体制、文件材料归档范围、整理原则与方法和保管期限的规定都充分体现了救助档案以上3个特点。

　　三、《办法》中有关内容的理解

　　若要准确把握《办法》规定的内容，应正确理解以下几个问题。

　　（一）《办法》的名称与定位

　　随着救助业务的不断拓展，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》已不能满足实际工作需要，目前正在修订相关条例。根据实际工作情况和发展趋势，救助范围将扩大，与2014年8月1日实施的《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》配套，《办法》名称定为《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》。

　　救助档案定位是救助管理机构在对生活无着的流浪、乞讨的求助人员进行甄别和实施救助服务过程中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子等不同形式和载体的历史记录。《办法》规范的主体是与求助人员个人有关的专业文件材料。

　　（二）文件材料的归档范围

　　救助档案材料主要是在街头救助、站内救助和离站后接送返回、跟踪回访等环节中形成的，其中站内救助是主体。《办法》第五条、第六条列举的归档内容与2014年8月1日实施的《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》相一致，其具体格式、要求已在规程中明确。

　　同时，因救助对象个体的差异，决定了其入站、离站、接受服务等方式内容并不完全相同，因此，每个救助个体档案内容只是第五条、第六条列举内容的一部分。另外，为强化机构内部管理、降低法律责任风险，《办法》对街头救助形成的文字材料和照片、录音、录像材料，站内监控录像、录音材料，救助管理信息系统形成的电子文件等档案材料的管理也都提出了明确要求。

　　（三）文件材料的整理原则与方法

　　整理是档案实体管理的核心，对档案管理工作具有重要的基础意义。为适应救助管理工作需要，体现救助文件材料成套性、动态性的特点，《办法》明确以救助管理机构为立档单位，救助文件材料以求（受）助对象为单位，按照一人一件的原则整理；

　　救助档案按照救助类别年度保管期限分类，并在最低一级类目内按照救助完毕的时间顺序排列。同时，为体现对流浪未成年人救助保护工作的重视，《办法》要求各地将救助档案分为成年人和未成年人两大类。

　　《办法》还在总结实践经验的基础上设计了救助档案材料整理的程序和方法，明确了归档章等内容的式样，这些原则与方法符合救助档案材料的形成规律，具有很强的操作性，更加方便救助档案的保管和利用。

　　（四）档案利用和保管期限

　　从尊重救助对象隐私的角度出发，结合基层救助档案利用的现状，《办法》规定了可以利用档案的单位和个人，并明确了利用的方式和要求。救助档案的保管期限是基层普遍关注的问题。

　　根据《档案法》及其实施办法要求，参考类似档案管理的经验，《办法》规定，救助档案保管期限一般为10年，未成年人、精神智力残疾人员、长期安置人员的救助档案保管期限为30年，在救助期间死亡的受助人员的救助档案保管期限为永久。

　　上述规定主要考虑到以下几个因素：一是遵从涉人档案保管期限从长原则；二是考虑到救助对象、亲属利用档案的需求；三是考虑到救助管理机构规避风险的需求；四是综合考虑各地救助管理机构保管档案的能力。