加快制订政府数字连续性行动计划实现国家治理能力现代化

　　数字连续性是维护文件数字方式生成、保存和再用的一种数字治理方法，是保证数字信息数字可取、数字可信和数字可持续再用的一种数字能力，是实现数字内容可跟踪性、可溯源性和可关联性的一种数字服务。政府数字连续性是国家政府信息资源证据力、服务力、安全力和控制力保障的基本要求，是提升政府治理能力、实施我国大数据国家战略、加快实现国家治理能力现代化的关键问题之一，是政府治理数字转型、无纸化办公、业务连续性的基本前提，也是互联网时代人们以数字方式工作和生活的安全保障，实现数据强国的重要国家战略举措。

　　世界上多个发达国家已经制订政府数字连续性行动计划

　　英国于2007年启动数字连续性项目，目标于2015年完成95％政府业务活动的数字化运行，电子文件作为信息资产进行登记管理，确保各种变革风险可管可控，2016年政府部门将实施基于数字连续性管理的信息管理能力评估；新西兰于2009年启动政府数据连续性计划，目标于2017年实现70％政府业务活动的数字化运行，电子文件管理被纳入数字社会可持续发展资源配置，确保各种管理要素可持续供给；澳大利亚政府于2012年制订了政府数据连续性行动计划，目标于2020年实现100%政府业务数字化运行，电子文件电子方式管理被视为政府治理的有效手段，确保电子文件可信、可取和可持续再用；美国联邦政府提出2019年将实现无纸化办公，为此，2011年由奥巴马签署总统令，加强政府文件管理，要求政府各部门设置首席文件主管，以自动化方式管理电子文件，保障电子政务的连续性，2015年更新了信息资源管理法案，要求联邦政府公务员和外包机构开展电子文件管理培训，保证电子文件处置合法合规。

　　我国亟待制订全面的政府数字连续性国家行动计划

　　当前，我国政府业务活动中日益剧增的电子文件由于缺少从国家战略层面的数据连续性协同战略，政府机构普遍存在文件数字生成、纸质复制保存和电子化扫描再用的双套制或双轨制管理模式，不仅导致了政府数据链断裂问题严重，而且带来了大量工作的重复，带来了人、财、物的浪费。

　　2014年4月至2015年10月，国家社科基金重大招标课题国家数字档案资源整合与服务机制研究课题组对我国6个省14个城市64个政府机构（其中综合档案馆22个、城建档案专业馆9个、政府资源中心及信息技术部门33个）约200名政府部门相关人员进行的访谈调查显示，所有被访者均认为双套制或双轨制已经造成政府机构数据资源的大量重复浪费，增加了副本管理的工作量和库房占用量，降低了工作效率，不利于绿色经济发展和低碳环保。

　　双套制或双轨制尤其不适用照片、图形文件、数据库文件、音频视频文件等类型数字原生文件的有效管理，将数字生成的这类文件转换为其他类型文件，不管是纸质还是缩微方式副本保存，均无法保证其信息的真实性、可靠性和完整性，甚至无法输出纸质版本，不利于电子事务的数据化全程管理、留痕跟踪和信息化再用。人为断裂数据链，容易导致数字资产的流失，导致电子事务数据不可追溯、不可跟踪和不可关联，无法开展大数据历史数据分析研究，影响互联网环境下政府跨部门、跨平台、跨层级和跨地域的信息交换，给政府部门业务协同及社会化公共服务带来困难。

　　为了有效解决数据链断裂的问题，建设节约型、高效型和服务型政府，政府文件档案信息资源数字连续性行动计划的国际化经验值得借鉴。

　　制订我国政府数字连续性行动计划的建议

　　为提升我国国家治理现代化能力，可以从以下3个方面全面推进政府数字连续性行动计划的制订与实施。

　　一是制定国家数字连续性管理战略。把制定国家数字连续性管理战略纳入国家电子政务发展规划，纳入国家信息化规划，纳入国家基本公共服务体系规划和国家大数据产业规划，并嵌入其行动计划；构建国家层面的政府数字连续性行动计划管理机制，明确我国政府数字连续性管理的责任主体，借鉴国际经验，建议国家档案局全面负责政府数字连续性管理行动计划的政策制定和监督执行；在国家层面成立政府数字连续性行动计划领导小组，国家档案局、工业和信息化部、国家发展和改革委员会、民政部、国家标准化管理委员会、国家保局等为小组成员单位，共同负责统筹规划和监管政府数字连续性行动计划工作。

　　为了保障政府数字连续性管理，需要将政府电子文件的生成者、保管者和利用者均纳入政府数字连续性管理体系，明确细化各部门、各类人员的职责，从电子文件产生、保管、发布、共享、处置和开放利用的全过程，从数据文件、数据信息和数据内容多维度来保障政府数据的连续性，加强跨部门、跨平台、跨层级和跨地域的政府机构合作与联盟。

　　二是加强我国政府数字连续性管理的法律制度和标准规范建设。在法律制度层面，呼吁尽快启动《中华人民共和国数据法》的制定工作，确定数据主权在法律关系上的认定，在跨部门、跨平台、跨层级和跨地域的数字转型背景下和互联网+等社会转型背景下，明确数据所有权、处置权、利用权等的主体及其责权利关系。借鉴国际经验，建议由国家档案局负责对政府部门数据处置权的审定，确保有可再用价值的数据得到安全留存和管控，确保大数据资源可持续再用；在对《中华人民共和国档案法》进行修订的过程中，明确数字生成文件应该以数字方式保存和数字方式提供利用，同时应该明确风险管控主体及其责任。

　　在标准规范建设层面，尽快建立国家层面的政府数字连续性管理标准体系，对政府电子文件产生、保管、发布、共享、处置和开放利用全过程的数字格式标准、技术标准、管理标准等做出统一规定。应该积极参与国际规则和国际标准的制定，全面推进国内标准与国际标准的衔接，提升国家治理现代化的国际话语权和全球竞争力。

　　三是启动若干政府数字连续性国家级工程和项目。建议优先启动以下3项国家层面的政府数字连续性工程和项目。第一，制定政府数据全面质量管理体系和考核制度，包括电子文件。调查分析影响政府数据质量的关键性问题和制约因素，构建基于政府电子文件全生命期连续性管理的政府数据质量管理体系，将其纳入电子政务绩效考核。第二，构建可信电子证照服务平台规范。

　　梳理电子证照通用目录、电子凭证目录和其映射服务目录；研究制定可信电子证照服务平台建设功能要求规范，保证电子证照可取、可信和可持续再用；编制电子证照共建、共享和共认的管理规定，确保电子证照服务平台建设的风险可管可控，为电子证照跨部门、跨平台、跨层级和跨地域互联互通互信、共建共享共认提供保障，使信息惠民、利民和便民。第三，实施政府数字连续性行动计划，嵌入信息化发展专项资金项目和信息惠民工程项目。

　　政府数字连续性行动计划应成为政府治理的重要内容，政府电子文件档案信息可取、可信、可跟踪、可关联、可回溯、可再用和可控制应被纳入相关的信息化发展专项资金项目申请计划；应成为国家治理现代化能力提升的重要战略，嵌入信息惠民工程可持续发展规划，成为信息惠民工程建设中电子取证、数字记忆构建、身份认同、在线文化发展等社会基础设施建构和技术支撑体系建设的绩效考核评估内容。