大数据环境下政府信息资源归档模式研究

大数据环境下政府信息资源的形成环境、存在形态、存储格式、业务流程、交互方式和传递途径等都发生了前所未有的新变化，给档案工作带来了机遇和挑战，这是国家各级档案主管部门、各级各类档案管理机构和档案从业人员需要深入思考和研究的新问题。2015年9月，国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》，将大数据发展战略纳入国家战略进行全面推行。广东、辽宁、贵州、北京等多个省市先后设立了省级、市级大数据管理局，目的在于协助各级政府制定、组织和实施大数据战略，促进政务部门间公共数据共享使用和业务数据的科学管理，提升跨部门、跨机构间政务服务的能力、水平和效率，形成了电子政务系统的顶层设计、集约建设和政府信息资源集成管理与有效利用的政务信息化工作新生态。

大数据环境下政府信息化工作的新格局

以大数据、人工智能和区块链为代表的新一代信息技术正在电子政务领域得到深入、广泛的应用，助推了国家、政府和社会组织的机构改革和职能重塑。自2014年2月以来，全国各地如广东省大数据管理局、北京市大数据管理局等大数据管理机构纷纷成立，并陆续开展省市级电子政务系统的顶层设计、整体部署和全面建设，这使得我国各级政府不仅建成了高度融合的电子政务信息化工作环境，形成了区域性电子政务平台共建共享和专业化运行与快速发展的新技术生态环境，而且开始了基于大数据技术有效开展政府信息资源的集约化管理、共享化服务和智能化决策的新模式，形成了以政府大数据管理机构为支撑的政务信息化系统的低成本建设、高效率运行和专业化运维的新局面，开启了电子政务系统和政府信息资源现代化治理的新行动。工商、税务、科技、住房、国土资源、财政、教育、质监等各类政务办公与行政审批等政府业务系统都逐步迁移和部署在大数据管理机构统一建设的电子政务平台，各类政府业务形成的管理类、业务类和行政审批类的文件、数据和信息也都统一存储在大数据管理机构设计、管理和维护的政务云数据中心，形成了大数据治理模式下电子政务工作的新格局（如图所示）。

大数据治理模式下电子政务系统间数据交互图

从职能划分角度看，各级政府设立的大数据管理机构主要从事以下相关工作：

其一，在战略层面，研究、制定和组织实施各地区的大数据战略、规划、政策和行动指南，引导和推动大数据研究和应用工作，促进大数据产业发展。

其二，在战术层面，建立健全电子政务的制度体系和运行机制，组织制定与大数据的收集整理、长期保存、开放审核、共享应用等相关工作的业务规范、技术标准、考核指标和实施路线；推动智慧城市建设、工业化与信息化的高层次深度融合，以及全社会大数据工作机制的形成与发展。

其三，在实施层面，组织、协调和负责电子政务系统、政务云数据中心、政府各类数据资源共享与交换、网上办事大厅等电子政务项目的管理、软硬件基础设施平台、运行环境和政务应用系统的建设工作，协调政府信息资源的共建与共享；推动电子政务相关业务规范和技术标准的落地实施；统筹协调电子政务安全保障体系建设，负责信息安全等级保护、应急协调和数字认证，以及开展大数据工作的绩效考核、监督管理、系统测评认证等相关工作。

其四，在数据层面，协调推进各类数字信息资源的整合及共享；负责政府、企业各类大数据的采集、统计、分析、报告等相关工作，基于大数据进行分析和研究，挖掘大数据价值，提供资政报告、辅助领导决策，为政府、企业和社会提供多元化的数据服务。

通过分析各地大数据管理机构的职能，不难发现，电子政务应用系统及其软硬件基础设施平台、云数据中心的共建共享，政务系统间公共数据的一致与共享，政府信息化的顶层设计、基础设施的集约化建设、信息化系统的专业化运维、网络与系统的安全保障与监管、政府信息化工作的监管、考核、评估与认证等工作将统一由大数据管理机构来负责。以往烟囱式、各自为政的信息化建设模式将逐渐被集约化的共建共享和IT专业化的运行服务所代替，云计算模式、系统化监管和智能化业务将是电子政务工作的新型生态环境。政府开展各项业务过程中形成的各类有价值的数据、文件和信息将统一保存在大数据管理机构建设和维护的云数据中心，各类共享的、基础的政府数据如人口、法人、地理、工商、税务等公共数据，将会以“一个部门一次形成、多个部门多次共享使用”的方式最大限度地发挥其价值和作用。这不仅大大提升了各级政府的办事能力和工作效率，而且能够将政府信息资源在形成办理、审批签发阶段就实行集中管控和共享使用，为政府部门归档和管理政务信息资源提供了良好的网络系统环境，对基于系统开展政府信息资源的自动化归档和多元化管理提供了信息化条件。

大数据环境下政府信息资源存储的新生态

全国各地“大数据中心”“大数据局”等大数据管理机构的设立，在很大程度上解决了电子政务平台统一建设、政务协同办公和技术系统集约化运行维护与持续发展的一些关键问题，保障了电子政务网络软硬件支撑平台和应用系统的建设、运行以及政府信息资源的统一标准化管理。然而，分析各地政府大数据管理机构当前所履行的职能，不难发现，大数据管理机构并没有明确其所具有的归档职能，也没有规定统筹协调各政府部门开展政务数据归档的业务工作，对政府信息资源的长期保存政策更是鲜有规定。按照我国档案管理的相关要求，任何一个部门都有责任将该部门履职活动中形成的对国家、社会和机构有价值的数据和文件进行归档。大数据管理机构作为国家新成立的重要组织，其信息化职能具有统筹性、引领性和全局性的作用，不仅需要将信息化建设项目的文件进行归档，还应结合信息化系统和云数据中心的运行与监管，与各政府机构、档案管理机构共同确定电子政务环境下各级各类政府信息资源的归档范围、归档方式和归档实施的技术方案。新修订的《中华人民共和国档案法》也明确规定了文件归档功能是电子政务系统应具备的、必不可少的功能。由此，针对各级政府建立大数据管理机构的现实情况，国家各级档案主管部门也需要主动作为，分析大数据环境下政府信息资源的存储与分布状况，把握政府信息资源“聚合、联通、交互、使用”的基本流向和管理规则，制定数据形成者归档责任制度，研究不同政府信息资源的整合方式，厘清政府信息资源管理的责权关系，明确政府信息资源形成机构、大数据管理机构和档案管理机构在政府信息资源归档实现过程的责任、流程和要求，构建大数据环境下政府信息资源归档管理的新模式。

从图中可以看出，大数据管理机构集中建设、管理和运行的电子政务基础设施平台和政务云数据中心，是能够支撑工商、税务、科技、教育、安全、财政、国土资源、住房等各类政府机构电子政务系统的统一部署、可靠运行和安全管控，能够实现对政府信息资源的集中存储与安全管理。各政府机构使用各自领域研制的电子政务系统，大量形成政府专业类信息资源并拥有其管理权限；而大数据管理机构则是协调和统筹管理人口、自然人、住房、税务等政务基础数据库和政府机构需要使用的共享类数据和文件，所有这些专业类和共享类政府信息资源统一存储在政务云数据中心，并应根据电子档案管理的相关要求对政务信息资源进行归档移交。档案管理机构开展电子档案管理，则是需要将各类电子政务系统中形成的数字形式的、有价值的、需要长期保存的政府信息资源进行收集整理、分类组织、质量检测和统一管理，并根据需要和授权面向政府机构及社会公众提供电子档案的利用服务。

从政府信息资源管理权、存储地、长期保存和多元利用角度看，大数据管理机构运行机制下政府信息资源的存储、分布、传输等方式会发生变化，主要体现在以下几个方面：

一是各政府机构不再在本机构内部存储电子政务环境下形成的各类数字形式的政府信息资源，也不会重点关注政府信息资源的实际存放位置及其存储结构。

二是政府机构业务人员主要通过电子政务系统存取和访问本机构形成的专业领域数据、基础数据库、政府部门间的共享数据与文件，以及档案管理机构提供的历史记录。

三是各政府机构形成的现行的、未归档的政府信息资源，主要保存在大数据管理机构建设和运维的政务云数据中心。

四是档案管理机构需要按照大数据管理机构的要求，将政府部门需要使用的各类有助于政务业务开展的档案数据在政务云数据中心中提供信息服务。

五是政府信息资源归档业务的开展与档案数据的移交将会存在“异步”现象。因为按照机构职能划分，政府机构的业务人员在政务活动办理完成后通过系统进行归档，而通过“四性”检测、符合电子档案管理要求的归档电子文件则是需要从政务云数据中心迁移到档案数据库。由于政务数据并行在线处理的数据量大，数据和文件的传输与迁移等业务都需要按照请求依次顺序实现，由此前台的归档业务与后台的数据传输很难同步进行。

在电子政务平台和政务云数据中心统一建设与运行的模式下，政府信息资源归档工作需要依赖于电子政务的网络通信、数据传输、文件迁移等后台运行的系统功能来实现，因此，基于系统的自动化、智能化过程处理将是政府信息资源归档的主流模式。

大数据环境下政府信息资源归档的新模式

大数据管理机构的设立，变革了电子政务信息生态环境，各级政府的业务系统已逐渐迁移到统一建设和运行的电子政务云平台，政府信息资源也都集中保存在政务云数据中心。以往的政府机构对档案管理机构“一对一”的同步归档模式将逐渐转变为归档业务驱动下的电子档案异步传输与数据迁移模式。这种模式下，政府信息资源归档实现的原理、技术、流程和方法都会发生变革，政府机构、大数据管理机构、档案管理机构之间的权责关系也会发生变化。这些变化主要体现在以下几个方面：

其一，权责关系复杂化。政府信息资源归档过程中，政府机构、大数据管理机构、档案管理机构都各自承担着相应的职责。归档范围、分类方案、业务流程、数据结构、文件格式和归档实现方法等均需要由政府机构、大数据管理机构、档案管理机构共同确定；归档实现过程中，政府机构的业务人员在事项办理完毕时，通过电子政务系统人工发送或系统自动发送归档指令、查询归档反馈结果、处理未完成的归档任务；大数据管理机构在政府信息资源归档过程中承担数据交互、数据传输过程中的网络通信、数据存取访问和传输的安全保障等职能；档案管理机构负责档案接收、“四性”检测、质量检查、分类整理、登记和入库等相关业务，同时还需要设立专门的电子档案库管员对电子档案数据库进行组织、分类、管理和保护。

其二，系统功能精细化。政府各部门的电子政务系统中增加了电子文件可信归档功能，档案管理系统中增加了电子档案的“四性”检测、文件查重、接收入库功能。为保障政府信息资源在归档传输、交互过程的安全性，归档电子文件通常需要采用数据加密、数字签名、时间戳和数字水印等技术进行安全处理；在档案系统接收时，需要进行解密和认证，保障数据通信、交互过程中原始内容的真实性和安全性，并进行质量检测、杜绝重复归档。另外，在政府信息资源归档过程中，文件格式、数据结构、归档数据包格式等也都需要在系统中进行精细化的设计和处理。

其三，归档实现智能化。纳入归档范围的政务信息资源如何捕获、分类、归档、存储、封装、鉴定、质检和进行可行性验证等，以及归档数据包如何从政务云数据中心迁移到电子档案数据库中，这些任务的实现是需要归档接收系统具有自动化、智能化的处理功能，人工处理几乎是很难实现的。在政务信息资源归档业务实现过程中，通常需要充分利用大数据和人工智能技术将政府信息资源的分类方案、归档范围、质量检测、价值鉴定、凭证保护、可信验证等规定和要求嵌入电子政务系统中以自动执行，因而需要系统能够具有电子文件的捕获、分类、组织、格式转换、归档处理和自动移交等相关功能，这是电子环境下基于系统实现政府信息资源可信归档的基本特征。

其四，运行监管常态化。基于系统开展政府信息资源归档，一些功能是由系统基于预先设定业务逻辑自动实现的，出错的概率相对较小。当然，还有不少电子档案管理工作需要人工参与，加之系统中使用的技术方法和业务规则会发生变化，往往会因人员能力的局限和技术方法的变迁出现不同程度的质量问题，譬如转换后的电子文件格式是否符合国家和行业的相关标准、归档数据包封装的规范性、电子文件“四性”检测的完整性、归档范围是否全覆盖等，都需要人工进行过程管理与控制。由此，电子环境下政府信息资源归档实现过程中，行政监管、执法检查、电子档案质量检测等都是非常重要的系统功能，未来的电子政务系统和档案管理系统更加需要为管理层、决策层和档案执法人员提供基于系统开展业务监督、质量检测、过程控制和辅助决策的功能。

以云计算、大数据、人工智能、区块链引领的新技术时代，政府职能转变还在动态进行中，社会职能分化也在随需而变。对于政府信息资源归档的实现，政府部门将围绕大数据时代国家的政策、制度和政府职能转变的新趋势，重点研究如何将政府的政策、制度、技术标准和业务规范进行量化，将政策工具嵌入电子政务系统中，实现国家的政策制度、管理方法、业务流程和信息技术的真正融合。另外，还需要进一步从理论、实践和技术等多个维度探究更加科学、更加有效的政府资源归档和管理的管理模式和技术方法。